美国国家公园系统户外运动发展现状、经验省思与本土启示

中共十九大以来，我国对生态旅游服务和生态资源利用等尤为重视，推动自然资源向户外运动开放不仅是我国“十四五”时期全民健身设施补短板、强弱项、提质量的重点任务之一，也是《林草产业发展规划(2021-2025年)》的重点领域。然而，我国户外运动公共服务设施还存在较大缺口，国民日益增长的多元化参与需求难以得到保障。当前，我国已确立了涵盖国家公园、自然保护区和自然公园3大类型的自然保护地体系，其功能之一即是为全社会提供游憩类公共服务。国家公园是生态旅游的最佳实践地，富集了最优质的户外运动资源，但由于我国国家公园建设起步较晚，其所蕴含的优质户外运动功能并未得到合理开发与利用。美国自国家公园成立之初便将其作为公众参与户外运动的重要场所，并通过前期政策法律引导和后期优质资本注入和管理策略调整不断推动国家公园户外运动产业升级。美国国家公园与户外运动产业已形成相辅相成的良性循环运转模式，既实现了国家公园整体生态系统的保护，也促使户外运动成为美国国民生活的重要内容和国民经济持续增长的强大助推力。

在欧美国家，户外运动通常被视为一种休闲或游憩活动，以徒步、滑雪、登山、皮划艇等亲自然性体育项目为主要形式。本文中的“户外运动”是指在自然环境中开展的以休闲、健身、教育、竞技或探险为目的体育活动的统称，依据强度和技术要求，由弱到强涵盖了包括户外休闲健身、户外竞赛、户外探险的连续谱系。国内外关于户外运动的定义均较为强调“发生在自然环境”和“依赖自然资源，即户外运动是自然、体育、旅游高度融合的产物。本文将梳理美国国家公园户外运动发展现状和经验，希冀为我国国家公园户外运动功能开发提供有益的借鉴与参考。

1、美国国家公园系统户外运动发展现状

美国国家公园有广义与狭义之分。广义的国家公园即“国家公园系统”(NationalParkSystem，NPS)，也就是美国国家公园管理局所管辖的全部领域，包括423个公园（覆盖国家公园、国家保护区等）和150多个相关区域，总计34万km2(约占美国国土总面积的3.6%)，兼具自然、文化等资源保护和提供公民户外运动参与机会的双重使命；狭义的国家公园仅指国家公园系统内63个冠以“国家公园”之名的保护区。本文所研究的是广义的国家公园，即美国国家公园系统。

1.1户外运动参与效益

美国公民常将户外运动视为日常生活的重要组成部分，户外运动参与人数约为总人口的50%，户外运动参与意识强烈。根据访问动机，NPS将游客分为2类：户外运动参与者是指在NPS管理区域内参与户外运动的人员，非户外运动参与者是指商人、园区内从事有偿工作的人员（如导游）、开展业务的政府人员(NPS员工除外)、开展科学研究的人员等。NPS是在美国公共土地上提供户外运动参与机会最多的机构单位。自2015年以来户外运动者参与人数连年突破3亿人次，2016和2017年更是达到历史峰值的约3.31亿人次；受新冠肺炎疫情影响，2020年虽降至10年来的最低值，但也超过2亿人次。2011-2020年NPS游客中户外运动参与者参与时间历年均远高于非户外运动参与者，每年超过11亿小时，可见游客访问NPS的主要目的即参与户外运动。大量户外运动参与人群催生了NPS的户外运动产业，2019年其经济价值达417亿美元，创造了34.5万个工作岗位，占美国户外运动总经济价值的9%。其经济价值可分为2个方面：直接经济贡献，即户外运动参与者为NPS及其附近社区直接带来的收入和就业岗位；间接经济贡献，指户外运动参与者带给关联产业的经济效益。以2020年为例，NPS户外运动参与者为美国直接带来了118亿美元的国民经济产出，提供14.1万个工作岗位；间接带来了169亿美元的经济产出，提供9.2万个工作岗位。这体现了户外运动的多重经济效益，既能对NPS区域经济发展产生重大作用，也能长远地影响其附近地区相关产业的发展。

1.2户外运动区域划分

二战后美国公民的户外运动空间与资源需求迅速增长。为整合户外运动资源、丰富公民户外运动参与机会，NPS对其管辖区域进行了多次划分，且其标准日益功能化和精准化。NPS最初依据资源特征将其区域划分为自然、历史及休闲3类，后续采用户外运动资源审查委员会(ORRRC)于1962年开发的“户外运动系统”，即根据资源密度、资源类型将户外运动区域分为6类：I类为高密度户外运动区（开发强度高、基础设施完善、户外运动项目供给丰富），Ⅱ类为普通户外运动区（开发强度较高、基础设施相对完善、可提供多种户外运动项目），Ⅲ为自然环境区（开发强度小，主要依托现有的基础设施和自然资源开展户外运动项目），Ⅳ类为独特的自然区（户外运动补充区域，涉及独特自然特征）；V类为原始区域（如荒野等未开发区域，可提供原始露营地），Ⅵ为历史文化区域（包含历史建筑和文化遗产）。为进一步约束各区域总体规划的户外运动开发强度，促使各区域政策资源和政策措施配置合理化，NPS又在以上划分的基础上规范了1区、2区、3区的使用区分类。

1.3户外运动项目设置

NPS户外运动项目类型繁多，几乎囊括当前美国最流行、最受欢迎的户外运动项目，能满足不同游客的户外运动需求。综合NPS户外运动管理实际，其项目设置呈现出如下特征：一是依托水域、陆域、空域等自然资源，打造特色户外运动项目。例如，国家海岸依托丰富的水资源着力发展水上运动项目，设立了皮划艇、帆船、冲浪等项目类型；国家风景步道利用丰富的山地资源开发了徒步、攀岩、露营、山地自行车等活动。二是结合不同季节资源开设户外运动项目。例如，黄石国家公园作为NPS“季节型”的典型代表，其春秋开设骑行，夏季开设游泳，冬季则开设雪地摩托、滑雪等项目类型。三是注重多领域融合发展。“少年护林员”、徒步等作为NPS参与频率最高的项目类型，充分体现了“户外+教育”“户外+生态”等多领域融合发展的特点。以“少年护林员”为例，它针对于4～13岁儿童和青少年人群，依托于多种户外运动项目，是NPS开设的全国性自然教育项目。参与者不仅能够学习地质、野生动植物等人文地理知识，还能增进体质健康。

1.4户外运动服务供给

NPS作为美国联邦土地上备受青睐的户外运动场所，为参与者提供了全方位的户外运动服务。在数字体验上，NPS通过线上虚拟环境与线下实地参与相结合的方式开展户外运动。参与者可根据线上平台远程查看公园实况、参与户外运动项目（如少年护林员等），亦可与工作人员、其他参与者交流互动。NPS所提供的门票服务具有很强的公益属性，75%的NPS区域不收取入场费，且剩余收费区域的大部分收益也直接用于改善户外运动基础设施或实施户外运动计划。对于特殊人群，如现役军人及其家属、武装部队牺牲成员家属、残疾人、志愿者（累积服务时长达250h以上）等不收取入场费。在基础设施供给方面，NPS户外运动设施建设已趋于完善，如优胜美地国家公园不仅是世界上最大的攀岩场地之一，还建有步道、自行车道、露营地等基础设施。在无障碍服务方面，NPS不仅为相关人群免费提供公园手册盲文版、有声读物、助听设备等无障碍设施，还与美国残疾人协会合作，为其管辖区域均配备了无障碍协调员。此外，为确保游客服务质量，NPS制定了年度服务供给满意度调查表，采用发放调查卡和网络调查相结合的方式，从户外运动参与机会、门票服务、步道、小径使用情况等12个维度调查游客对NPS服务的满意度，以不断改善和提高户外运动服务水平。近10年游客对于NPS各项服务的满意度均达93%以上。

2、美国国家公园系统户外运动经验总结

2.1政策法规的合理引导

源于美国国会的立法引导，美国国家公园自成立之初就明确了为公众提供户外运动参与机会的责任和义务。因此，后续成立的诸多国家公园均将此责任作为建立国家公园的重要依据。在国家公园管理初期，户外运动资源开发与功能拓展尚未起步，其户外运动管理多呈“碎片化”；直至1916年《组织法》颁布，NPS得以成立，其组织机构、权责划分日益明确，户外运动管理体系也日益规范。1918年内政部部长富兰克林·莱思为发展NPS提出了“竭尽全力地支持徒步、骑马、游泳等户外运动项目，为公众提供NPS参与机会”的发展战略。至此，户外运动成为NPS的重要管理目标。

为推动NPS户外运动管理目标的快速达成，美国国会相继颁布了一系列政策文件，内容涉及户外运动管理、区域规划、资源开发、环境保护等，为NPS发展户外运动提供了有力指导。最具影响的是《公园、公园大道和休闲研究法案》，其中明确提出：“NPS应对全国的公园、公园大道及相关户外运动区域展开全面研究，并通过多部门协作，为公众提供完善的户外运动设施。”借此契机，NPS发挥自身专业优势，陆续撰写了涉及美国户外运动需求、资源调查在内的多份报告，并极大地扩展了与各州户外运动资源规划的合作关系，对各州后续《全州综合户外休闲规划》(SCORPs)的制定产生了深远影响。此外，鉴于国会相关立法过于笼统，NPS在获得国会授权后，便以宪法、上级规章制度等为依据制定了多项具体实施细则和实施战略。细则如1968年《国家公园系统休闲区行政政策》、2006年《管理政策》等，从资源开发、服务供给、设施运营、项目设置等多方面为NPS各级单位管理提供具体指导；“可持续户外运动发展战略”“可持续管理框架”等文件则提出了战略目标、指导原则、发展方向、实践路径、反馈机制等，以缓解“资源保护”与“户外运动功能开发”的冲突关系。

2.2财政资源的统筹配置

NPS户外运动的发展得益于以国家财政拨款为主，特许经营、社会捐助和门票收取为辅的多渠道资金筹集机制。在国家财政拨款上，国会每年向NPS的土地征用和国家援助账户(LASA)、国家休闲和保护区账户(NRP)拨款。其中，LASA资金源于1965年建立的水土保护基金(LWCF)，现已累计接收47亿美元（1965-2019年），占LWCF拨款总量的41%，是NPS户外运动内部发展最为重要的资金来源；NRP源于国家财政部拨款（每年约5000万～6000万美元），主要用于NPS户外运动外部发展，如协助州立公园、社区公园以及为公众提供户外运动参与机会。在特许经营上户外拓展场所，NPS主要通过公开招标的方式来确定其经营合同（非永久性，一般为10年，合约续止情况视年度财务报告而定），多数NPS户外运动场所服务均由特许经营者提供。NPS目前管理着500多个特许权合同，每年总收入约10亿美元（20%用于NPS运营），对减轻国会财政压力、丰富NPS多样化服务供给具有重要意义。在社会捐助上，尤以国家公园基金会官方捐赠渠道为主。以2018年NPS百年纪念活动捐款为例，该基金当年便为NPS筹集了5亿美元，其捐款资金源于社会公众、企业和慈善机构的广泛支持，主要用于NPS开展含户外运动在内的重要项目和计划。NPS每年门票收入数亿美元，为NPS维护、改善户外运动设施提供了资金来源。门票制度始于1916年，由于其公益属性，在NPS的423处公园中仅有105处公园收取门票，且价格相对低廉，为每年35～70美元。

2.3分工协作的管理模式

NPS对户外运动的管理采用多层级分工合作体制。在战略管理层面，由国会修订和授权相关立法，对NPS户外运动发展进行宏观指导；在具体操作层面，由NPS环保与户外运动局(COR)、户外运动办公室(OOR)等牵头，以国会立法及上级行政命令为指导，制定户外运动计划和政策。其中，COR主要负责环境保护、管理户外运动计划，OOR主要负责户外运动政策制定、技术创新、管理运营、合作援助等。在户外运动管理方式上，NPS十分重视多元合作，其合作伙伴涉及联邦机构、NPS内部单位、志愿者和非营利组织，合作内容覆盖户外运动区域管理、科学研究、政策执行等方面。在联邦层面，各联邦机构合作密切，如2016年NPS曾与土地管理局、美国林务局等6所联邦机构共同研发了“游客使用管理框架”，为NPS可持续户外运动管理提供应用指导；在NPS层面，COR、OOR、州与地方援助计划司(SLAD)等作为管理户外运动的核心部门，尤为注重与内部单位的配合，因此形成了核心部门主管、相关单位紧密配合的管理模式，共同致力于实现NPS使命“为公众提供户外运动参与机会”。此外，NPS还与部落、地方政府或企业实体展开合作，利用此类合作伙伴落实NPS户外运动相关计划，同时为其发展户外运动提供技术和资金援助，如“州与地方援助计划司”利用国会基金拨款已为全国上万个合作对象提供了资金援助。

2.4信息系统的有力支撑

全面、准确、网络化的数字信息资源是NPS进行生态监测、管理决策、户外运动服务等工作的重要依据。21世纪初，为实现有效管理公园资源信息的目的，NPS建立了基于大数据的“一站式”综合资源管理程序(IRMA)，收集了数以万计的文档、数据集、地理空间数据以及其他与国家公园相关的信息资源户外拓展场所，解决了以往各类数据库之间不共享、不互通、查询分析效率低的问题。在用户检索时，IRMA数据库会对资源信息进行即时动态组织，对数据进行分类、分级、分块处理后，再通过音频、图、表、文字的多元化呈现方式展示信息内容；在工作人员使用数据时，IRMA将提供户外运动参与人数、基础设施、参与者访问特征等数据，以便工作人员整理和发布全国年度报告或各单位特定报告。此外，工作人员还可根据研究和监测结果反馈进行及时调整，为户外运动参与者提供更好的服务。在信息平台建设层面，NPS各单位站点的规划布局、栏目设置等均由NPS设计，其平台多涵盖“户外运动项目”“旅行计划推荐”“志愿者”等内容，实现了信息平台建设的规范性和标准化管理。通过NPS官方平台，户外运动参与者不仅能查看NPS户外运动场所数量、标志性景点、项目开展类型、救援信息与区域交通路线等内容，还可以享受周边景点推荐、地图导览、在线预定公园无障碍设备（如助听器、残疾人车辆）等服务。此外，NPS各单位也会根据户外运动参与者年龄、兴趣爱好、户外运动需求，推出以户外教育、露营、徒步为主题的游览攻略，从而实现了一站式信息获取服务，大幅度提升参与者户外运动体验水平。

3、对中国国家公园户外运动发展的启示

3.1健全国家公园户外运动法律法规

户外运动是提升国家公园生态资源利用率的一大载体，但当前我国尚未形成完善的以户外运动、休闲娱乐为主的专类法案，法律体系不够完善，且部分规章较笼统、操作性不强。2016年国家林业局暨国家公园管理局所提议的“坚持一园一法”，虽对国家公园户外运动发展产生了一定刺激作用，却造成了各单位“游憩”“生态旅游”指导思想、战略定位等差异化较大的局面。建议在我国国家公园体制建设过程中，发挥政府主导作用，遵循生态保护原则，积极组织体育、旅游、林业等部门进行沟通合作，开展国家公园户外运动资源评估、国民户外运动需求调查等工作，科学制定户外运动发展战略规划，推动国家公园户外运动立法，以此统领各单位户外运动产业发展（国家立法），从立法层面引导、规范户外运动的发展。其次，因资源类型与保护方式不同，各国家公园应制定相应的法律法规（地方法）；在此过程中不能偏离或照抄上位法，而应考虑突出各国家公园自身特色；尽量减少倡导性、非指导性类规章制度；围绕国家公园发展户外运动亟待解决的问题，基于上位法的指导思想和战略目标进行细化和完善，并制定实施细则，以使国家政策与地方性政策发展脉络基本保持一致。此外，国家公园管理局与相关组织要加大对户外运动法规的宣传力度，以此提升国家公园户外运动法律法规的知晓率和权威性。最后，可建立政策执行评估与反馈机制，以动态管理和实时调整户外运动政策，为促进可持续发展提供有效保障。

3.2改善国家公园户外运动管理

管理部门多、职权不清晰、管理职权协调工作量大等是我国自然保护区建设长期存在的突出问题。国家公园体制的建立虽然使破碎化管理现象得到改善，但由于工作量大、涉及部门多，这类“痼疾”也未得到完全根治。户外运动发展也存在此类情况。目前，我国部分国家公园管理局将户外活动管理工作划分至“规划发展处”“生态保护处”等行政部门管理，但多数国家公园仍存在户外运动行政管理部门不明确的问题，导致户外运动产业发展缺乏主线、管理范围模糊等现象较为普遍。基于此，各国家公园管理局可依托现有的行政管理部门，整合分散在各部门的相似功能职责，设置“户外运动部门”（地方性）统一管理户外运动，厘清户外运动管理目标、机制、范围、过程等内容。各地市政府、旅游部门应积极配合当地户外运动管理工作，协调配合国家公园整合户外运动资源、规划户外运动空间布局等。同时，建议国家公园管理局建立“全国性”户外运动办公室，为各地国家公园和政府在规划和管理户外运动方面提供技术援助；之后逐步以各区域户外运动办公室为单位进行整合式管理，由全国户外运动办公室统筹管理，制定总体发展规划和统一的管理标准，合理制定和分配国家户外运动发展计划和任务，领导全国范围的户外运动工作。此外，国家公园管理机构应搭建合作平台，建立与政府、学校、企业等机构的多方合作管理机制，提高管理能力，如成立一个由政府、高校和企业等专业人士组成的户外运动咨询委员会，为全国和各区域国家公园管理户外运动提供科学依据。

3.3完善国家公园户外运动资源供给机制

近年来，为应对现实需求，我国制定了一系列发展规划以鼓励国家公园开展生态体验、户外运动，构建高品质、多样化的生态产品体系，打造自然资源保护利用高地。但由于我国国家公园发展仍处于探索阶段，且多数国家公园广受严格的“生态保护限制”，不能对园内优质户外运动资源进行合理规划，存在低水平开发，产品结构单一、同质化严重等问题，导致现存户外运动项目局限于徒步、露营等，不仅未充分利用园区优质资源，也难以满足户外运动参与者的不同需求。因此，在保护的前提下，各公园应该最大限度地利用原有自然资源，根据峡谷、山林、河流等不同地质地形特点设置发户外运动项目，开发不同难度和类型的户外线路；同时可根据季节性特点，打造以“春、夏、秋、冬”资源为主的季节性户外运动产品，满足不同人群的户外运动需求。还可以“户外+”计划为契机，将户外运动与教育、生态等领域结合，并深入挖掘各公园地域特色文化、民族文化等元素，提升户外运动产品文化含量，开发出具有中国特色的户外运动产品，突破传统局限。此外，可打破传统参与方式，构建数字化户外运动场景，开发智慧旅游、沉浸体验等数字休闲产品。在相关服务供给方面，首先可推进服务智能化，包括实现智能导游、电子讲解、户外运动项目推送，建设智慧场馆、SG智能步道等户外运动基础设施；其次完善国家公园户外运动服务全产业链体系，为参与者提供休闲娱乐、户外运动讲解、医疗、安全监测等服务，逐步实现国家公园户外运动服务智能化、便利化、系统化；另外，还可制定户外运动服务标准，通过网络或调查卡等形式定期评估服务质量，不断提升户外运动服务水平。

3.4加强国家公园户外运动数据库建设

目前我国各国家公园管理局已借助遥感技术、红外相机位点类等手段对生态、动植物等资源进行监测，相应的数据库逐步得以建立与完善，但户外运动数据监测功能明显不足。在信息平台建设方面，我国各国家公园单位虽建立了官方网站，但网站内容较少涉及户外运动，也仅有个别网站开通了休闲游憩专栏，但专栏覆盖度较低。此外，各国家公园单位尚未开通微信小程序、手机APP或其他渠道，不能及时有效地为公众提供户外运动资源信息检索服务。建议各国家公园合理利用卫星遥感、自动计数设备等技术手段，监测户外运动相关数据、制定监测标准，并在原有数据库基础上增设一个覆盖数据管理、共享、分析和预测等信息处理环节的户外运动资源数据库，用于动态掌握户外运动资源类别和分布状况、监测游客生态影响、评估游客户外运动行为特征，进而为国家公园推动实施管理决策提供数据支撑，也可进一步提升区域网站建设、国家公园户外运动参与者消费报告等数据处理的工作效率。在信息平台建设上，应进一步完善国家公园网站建设、增加户外运动攻略信息等贴近公众利用需求模块的设置，发挥其应有功能和价值；还可以考虑与附近景点联合，采用合作共享方式，在网站中提供餐饮、住宿、交通等企业联系方式，为户外运动参与者提供“一站式”信息服务，满足户外运动参与者多样化的信息需求。此外，可研发智慧导览地图，提供户外运动设施查找、智能化路线推荐等智慧服务，提升参与者户外运动体验度。

3.5促进国家公园户外运动可持续发展

“可持续发展”是很多国家和地区面临的现实问题。从保护和开发2个维度看，受生态资源类型、社会人文环境等因素影响，部分国家公园过度突出“自然生态保护”，未能有效利用优势资源，挖掘潜在景观价值，在一定程度上制约了户外运动的发展；少数国家公园依托其良好的旅游基础支撑力和市场消费潜力优势进行了较高强度的开发，文物破坏、环境污染等问题屡见不鲜。我国国家公园户外运动发展应该在“可持续发展”理念引领下，坚持以保护为先、特色为核的发展原则，根据区域生态敏感度、承载力、户外运动资源科学划分户外运动区域，并根据户外资源密度、资源类型对户外运动区域进行分级分类，限制各区域户外运动项目开设强度。同时，制定户外运动可持续管理策略，构建生态承载力指标体系，动态监测户外运动区域生态系统嬗变情况。若有区域因开展户外运动而临界生态指标体系阈值，相关部门应适时采取调整户外运动项目、限制客流量及生态修复治理等措施。此外，还应坚持国家公园户外运动“可持续发展”需人民群众共同参与的共治理念，逐步普及“环境最小冲击法则(LNT)”等可持续发展原则，激发公众生态保护责任感，以实现“共治理念”在国家公园户外运动领域的广泛应用，进而促进国家公园生态保护与户外运动的良性互动。

4、讨论

国家公园作为公众参与户外运动、实施“生态文明建设”“健康中国”战略的空间载体，是实现生态旅游产业扩面提质、推动户外运动产业发展的重要支撑点，也是破解当前国家公园资源利用困境和满足人民多样化消费需求的新路径。目前，我国国家公园虽陆续开展了一些户外运动项目，但在政策落实、资金保障、资源开发和管理方面仍较为薄弱。我国可借鉴美国NPS户外运动发展先进经验，构建我国国家公园户外运动顶层发展规划，加大政策法律引导和财政资源的投入力度，优化户外运动服务机制，设立户外运动核心部门并运用现代化技术管理手段促进我国国家公园户外运动可持续健康发展，从而实现与其他旅游产业的相互促进，对于推进我国生态文明建设、满足国民美好生活需求具有重要意义。

摘自：《世界林业研究》2022年第4期