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关于未经批准出租划拨土地，租赁合同是否无效的问题，司法实践中存在不同的认识，具体案例如下：

一、认定未经批准签订的划拨土地出租合同为有效合同的案例（案例1-案例8）

案例1：申请再审人与被申请人宁夏回族自治区有色金属地质勘察院及一审被告李广和排除妨害纠纷一案民事裁定书[宁夏回族自治区高级人民法院（2015）宁民申字第477号]认为，“与宁夏回族自治区有色金属地质勘察院在1998年11月9日《化建大院及院内房屋租赁协议书》约定的租赁期限届满后，又于2009年6月25日续签了为期一年的租赁协议，续签协议期满后，双方再没有签订新的租赁合同，期间既不支付所欠租金，也不搬离租赁场地，引起诉争。双方签订的租赁合同系民事法律关系，而宁夏回族自治区有色金属地质勘察院出租划拨土地合规与否属行政管理法律关系，两者不属同一法律关系，以此为由拒付租金的抗辩理由不能成立。”

案例2：深圳市龙岗区坪山与确认合同无效纠纷一案二审民事判决书[深圳市中级人民法院（2014）深中法房终字第2266号]认为，“根据原审法院查明的事实，涉案土地为行政划拨土地，横岭塘公司出租划拨土地使用权及其地上建筑物未取得主管部门的批准，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关划拨土地使用权不得转让、出租、抵押的规定，根据该条例第四十六条规定，主管部门有权没收其非法收入并处以罚款。由此可见，该条例有关划拨土地使用权不得转让、出租、抵押的规定属于管理性强制性规定，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为为目的，但并不否认该行为在民商法上的效力，原审法院据此认定横岭塘公司与坪山志生厂签订的土地租用合同为无效合同缺乏法律依据，本院予以纠正。”

案例3：与土地租赁合同纠纷二审民事判决书[深圳市中级人民法院（2016）粤03民终6791号]认为，“《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条虽然规定划拨土地不得出租，但该条例第四十六条同时对出租人未经批准出租划拨土地规定了没收收入、罚款等处罚措施，国家利益可以得到保护。因此，第四十五的规定仅属于管理性规定而非效力性规定。故本案中，无论涉案土地性质如何，新x公司与易xx田公司签订的《土地租赁合同》为双方当事人真实意思，不违反法律法规的强制性规定，应为合法有效。”

案例4：安志彬与深圳艺校福田泰然小学租赁合同纠纷二审民事判决书[深圳市中级人民法院（2014）深中法房终字第608号]认为，“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项所规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条有关‘划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情形外，不得转让、出租、抵押’的规定属于管理性强制性规定，不属于效力性规定。违反该条例的规定出租划拨土地使用权，可能会受到行政主管部门的查处，但不会影响到租赁合同的效力。原审法院以涉案合同违反上述规定为由认定该合同无效，适用法律错误。本院认为，安志彬、胡惠明与泰然小学2009年1月9日签订的《运动场管理协议》系双方的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效合同。”

案例5：、原审第三人新乡市牧野区牧野镇大朱庄村村民委员会租赁合同纠纷一案二审民事判决书[新乡市中级人民法院（2014）新中民五终字第245号]认为，“红棉厂起诉认为该协议无效，依据是该协议违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、行政法规的强制性规定。新飞公司上诉主张该协议合法有效。对此，第一，上述法律及行政法规关于国有划拨土地使用权出租的规定系管理性规范，并非效力性规范。对于未经批准擅自出租划拨土地使用权的违法行为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条作出如下规定：‘对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。’但没有规定划拨土地使用权人未经批准擅自出租划拨土地使用权，所签租赁合同应当确认无效，也没有规定此类出租合同在办理批准、登记等手续后生效。”

案例6：雷行荣与广西壮族自治区贵港茶厂、广西贵港市物资回收利用公司、广西壮族自治区贵港市土产公司租赁合同纠纷一案民事判决书[贵港市中级人民法院（2013）贵民二终字第228号]认为，“上诉人雷行荣与被上诉人贵港茶厂、物资公司、土产公司签订的《房地产租赁合同》及《房地产租赁合同补充协议》是双方真实意思的表示，合同成立。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条虽规定了划拨土地使用权和地上建筑物未经批准不得出租，但该条款旨在加强对国有土地使用权的行政管理，属于管理性强制规定，并非对出租行为的效力性强制规定，租赁合同的成立并不以登记批准为条件，因此，被上诉人未经房地产管理部门批准而与上诉人签订租赁合同出租划拨土地及房屋，并不影响《房地产租赁合同》及《房地产租赁合同补充协议》的效力，《房地产租赁合同》及《房地产租赁合同补充协议》属有效合同。”

案例7：与杨聚堂确认合同无效纠纷二审民事判决书[（2015）驻民二终字第549号]认为，“上诉人泌阳砖瓦厂与被上诉人杨聚堂订立的合同符合租赁合同的特征，该合同实质为租赁合同。本案争议土地系国有划拨土地，泌阳砖瓦厂出租划拨土地使用权未取得主管部门的批准，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关划拨土地不得出租的规定，根据该条例第四十六条规定，主管部门有权没收其非法收入并处以罚款。由此可见，上述规定规范的是国有划拨土地使用权出租的履行行为，而非绝对禁止该行为，本案中双方当事人订立的租赁合同系合同当事人的真实意思表示，且已实际履行多年，亦不存在侵害国家利益、社会公共利益或第三人利益的情形，虽未按照有关行政法规要求办理报批，但违反的是国家行政机关对该类合同的管理，而非禁止该类合同，故原审判决认定本案双方当事人订立的合同并未违反行政法规效力性强制性规定，并据此认定涉案合同为有效合同正确。泌阳砖瓦厂提出涉案合同违反行政法规效力性强制性规定，应系无效合同的上诉理由不能成立，本院不予采纳。”

案例8：夏能喜与租赁合同纠纷民事判决书[宣城市中级人民法院（2014）宣中民四终字第00011号]认为，“夏能喜上诉称租赁合同无效的理由有两点。理由一，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《划拨土地使用权管理暂行办法》的相关规定，出租划拨土地使用权，必须经过市、县人民政府批准，未经批准的，不得出租。夏能喜认为南京军区防化大队与其签订租赁协议出租场地的行为未经市、县人民政府批准，故属无效。对此理由经审查认为，合同无效的情形是合同违反法律、行政法规的强制性规定，且该强制性规定应为效力性强制规定，而非管理性强制规定，《划拨土地使用权管理暂行办法》系部门规章，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》系行政法规，该行政法规第四十四条、第四十五条的规定又均为管理性强制规定。南京军区防化大队出租场地虽不符合上述部门规章和行政法规有关管理性强制规定，但不当然导致合同无效，故夏能喜主张合同无效的该理由不能成立。理由二，合同未经军队房地产管理部门审批并盖章。经审查，夏能喜与南京军区防化大队签订的《军队房地产租赁合同》确无军队房地产管理部门盖章，但该合同签订后，双方均已实际履行合同约定的义务。合同未经军队房地产管理部门审批并盖章并不属于法律法规规定的无效情形，故夏能喜此项上诉理由亦不能成立。”

二、认定未经批准签订的划拨土地出租合同为无效合同的案例（案例9-案例10）

案例9：拔学俊与玉溪市液化石油气储备供应站合同纠纷上诉案[云南省高级人民法院（2010）云高民一终字第28号]认为，“依据现有证据，可以确认本案中争议土地的性质为划拨土地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：‘划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外租赁场地合作办学协议，不得转让、出租、抵押’。第四十五条规定：‘符合下列条件的，经市、县人民政府和房产部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权说明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。’本案中，双方签订的土地租赁合同并未经相关管理部门批准，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，双方签订的《土地承包经营合同书》违反了法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同，拔学俊的该项上诉理由不能成立。”

案例10：西安市第八十中学与西安市灞桥区警察护卫培训中心租赁合同纠纷二审民事判决书[西安市中级人民法院（2017）陕01民终2382号]认为，“八十中与培训中心双方签订的《联合办学租赁合同》，经查实际为租赁合同，八十中出租的场地和校舍均为国有划拨土地、国有划拨土地上的建筑物和附着物。中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：‘划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押’。第四十五条规定：‘符合下列条件的，经市、县人民政府和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押欠款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。’根据以上第四十五条的规定，出租划拨土地使用权的主体限定为公司、企业、其他经济组织和个人，经市、县人民政府和房产管理部门批准后方可出租。八十中作为义务教育机构，应适用以上第四十四条的规定，而该条规定是效力性的强制性规定，所以本案涉及的八十中与培训中心双方签订的租赁合同因违法了该条规定应属无效。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项的规定，判决《联合办学租赁合同》无效，判决培训中心应将占用八十中的办公楼、教学楼、住宿楼、教学场地等场地校舍腾交八十中，并搬离八十中校园，并无不当。”

作者简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉租赁场地合作办学协议，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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