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对于擅自改变土地及房屋用途是否导致租赁合同无效的问题，尽管我国法律对此有部分规定，但是各地法院并未形成统一的共识租赁场地合作办学协议，即不同地区的法院对该类案件中涉案租赁合同的效力认定会有不同的观点，部分法院认为擅自改变用途并不一定导致合同无效，部分法院则认为租赁合同因违反法律法规强制性规定而无效。主要裁判思路可归纳为下列两类：
一、观点一：认定涉案租赁合同有效
1、裁判观点：即使房屋所占土地系划拨用地，但对划拨土地上房屋出租的限制规定属于管理型强制性规定，违反该限制性规定并不会导致合同无效。
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案例：湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01民终7309号
本院认为：一审法院认为，本案诉争房屋所占土地虽系划拨用地，但对划拨土地上房屋出租的限制规定属于管理型强制性规定，而非效力性禁止性规定，对该规定的违反并不导致租赁合同无效。
二审法院认为，本案诉争房屋所占土地为划拨用地，土地类型为仓储用地，但对划拨土地上房屋出租及对改变土地用途的相关限制规定，均未明确规定违反上述规定将导致合同无效或者不成立，故一审认定上述规定应属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，是正确的，对上述规定的违反并不导致租赁合同无效。
2、裁判观点：虽然有相关法律规定不得擅自改变土地使用性质，但是该规定非效力性强制性规定，不足以引起合同无效的法律后果，地方性法规和规范性文件，其法律效力也不足以引起合同无效的法律后果。
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案例：上海一中院（2010）沪一中民二（民）终字第1862号
本院认为：一审法院认为，对乡村餐饮公司所引用的相关法律，虽有不得擅自改变土地使用性质的规定，但其立法目的是出于行政管理的规范，根据《合同法》若干问题的解释（二）中“合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定”的规定，故法院不能以此认定合同无效；对上海市的地方性法规和规范文件，其法律效力不足以引起合同无效的法律后果。
二审法院认为，对原告所引用的相关法律，虽有不得擅自改变土地使用性质的规定，但其立法目的是出于行政管理的规范，根据《合同法》若干问题的解释（二）中“合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定”的规定，故法院不能以此认定房屋租赁合同无效。
3、裁判观点：虽然用于出租的房屋的土地规划用途为住宅，在未经相关行政部门批准同意的情况下将在该土地上建造的房屋出租他人用于商业经营，属于擅自改变土地规划用途，违反了相关法律法规的规定，但是上述规定非效力性强制性规定，故不影响租赁合同的效力。
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案例：咸宁市咸安区人民法院 （2018）鄂1202民初301号、
湖北省咸宁市中级人民法院 （2018）鄂12民终873号
本院认为：一审法院认为，原、被告在自愿协商一致的基础上签订的《咸宁“壹.未来”房屋租赁合同》，是双方的真实意思表示，不违反相关强制性法律法规的规定，合法有效。原告出租的房屋的土地规划用途为住宅，其在未经相关行政部门批准同意的情况下将在该土地上建造的房屋出租给被告作为商业酒店使用经营，属于擅自改变土地规划用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国土地管理法》第八十条等规定，但上述法律法规的规定并非效力性强制性规定，不影响原被告签订的房屋租赁合同的效力，同时根据《中华人民共和国物权法》第七十七条之规定，但是该条款并非强制性规定，不是绝对禁止住改商，而是应在遵守法律、法规以及管理规约的基础上，经有利害关系的业主同意，是可以住改商，本案中被告租赁整栋楼，视为有利害关系的业主是同意原告的出租行为；且依据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释(二)》第十四条之规定，而本案中涉及住改商行为的法律法规是管理性强制规定，并非效力性强制规定，双方签订的合同并未违反法律和行政法规的效力性强制性规定。故本案中原、被告双方签订的《咸宁“壹.未来”房屋租赁合同》是合法有效的。
二审法院认为，雷泉芳与美斯奇公司签订的《咸宁“壹·未来”房屋租赁合同》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，为有效合同。
二、观点二：认定房租租赁合同无效
1、 裁判观点：通过划拨方式取得的国有土地，未经批准擅自改变土地用途和房屋使用性质并出租给他人用作商业经营，违反了土地利用总体规划确定的用途使用土地的强制性规定，故租赁合同无效。
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案例：最高人民法院（2001）民一终字第73号
本院认为：消防支队使用的土地是通过划拨方式取得的国有土地，该土地用途为市政公用设施，用作建盖消防培训大楼，消防支队未经批准擅自改变土地用途和房屋使用性质，建盖房屋作为酒店连同划拨土地使用权一起出租给垫江总厂用于租期长达25年的商业经营，违反了《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规中关于使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的强制性规定，因此双方签订的《租赁协议书》无效。
2、裁判观点：将涉案工业用地用作驾校训练场地使用的行为违反核定用途，且未依法办理相关审批变更手续，属于擅自改变土地用途的行为，此系违反有关法律、法规的强制性规定的行为，租赁合同无效。
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案例：江西省上饶市中级人民法院（2016）赣11民终1021号
本院认为：一审法院认为，原告通过出让方式获得的国有土地使用权，权利证书中记载该地类（用途）为工业用地。原告将该地块出租给被告用于开办驾校的行为属于擅自改变土地用途，出租后也未进行相应土地变更登记手续，因此，原、被告签订场地租赁合同违反《土地管理法》、国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《城市用地分类与规划建设用地标准》等相关法律法规、部门规章的强制性规定，该合同无效。
二审经审查认为，建设用地单位使用国有土地应当按照土地使用权证上所载明的土地用途进行合法使用，如确需改变该幅土地用途的，应当经相关政府土地行政主管部门同意。现双方将涉案工业用地用作驾校训练场地使用的行为违反核定用途，且未依法办理相关审批变更手续，属于擅自改变土地用途的行为，此系违反有关法律、法规的强制性规定的行为，故原判认定涉案租赁合同无效并无不当。
3、裁判观点：将无偿划拨且具有明确的限定用途的国有土地出租给他人，并未能提供已经相关政府部门的同意及批准的证据，该租赁合同无效。
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案例：山东省济南市中级人民法院（2016）鲁01民终4450号
本院认为：坐落于济南市槐荫区张庄路455号的国有土地使用权人为71988部队，但该土地用途为军事设施，使用权类型为划拨土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条之规定可知，71988部队虽为上述土地的使用权人，但其使用权是无偿划拨的国有土地且具有明确的限定用途。其对将上述土地租赁给赵传涛并收取租金，使承租人使用上述土地进行汽车维修盈利的行为，未能提供已经相关政府部门的同意及批准的证据。据此，71988部队与赵传涛之间签订的相关的租赁合同及建立的租赁关系应均属无效。
4、裁判观点：涉案土地系公益事业用地，属划拨用地，且国有土地使用权证中载明用途为教育，则涉案土地以及地上建筑物应当应用于公益教育事业，土地使用权人未经批准不能出租，故擅自将案涉土地及地上建筑物出租或转租的行为因违反法律、行政法规的强制性规定，导致租赁合同无效。
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案号：南通市港闸区人民法院 （2015）港民初字第00483号
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条以及教育部《关于﹤义务教育法﹥进一步规范义务教育办学行为的若干意见》第三条之规定。本案中，原南通市长江小学校的土地系公益事业用地，属划拨用地，且国有土地使用权证中载明用途为教育。原南通市长江小学校虽被原告合并，但原告并未将案涉土地使用权的性质进行变更登记，案涉土地及地上建筑物仍应用于公益教育事业，土地使用权人未经批准不能出租。原告及被告擅自将案涉土地及地上建筑物出租或转租的行为违反了法律、行政法规的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，原、被告签订的《房屋租赁合同》及被告与第三人签订的《房屋租赁协议》应认定为无效。
综上，审判实践中对于擅自改变土地用途的房屋租赁合同效力的认定问题，各地法院有不同的认识（除了《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条中规定的“但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”的情况外）。但根据主流观点（参见《房屋租赁合同纠纷裁判思路与裁判规则》一书），“我国法律和行政法规对房屋用途改变的强制性规定属效力性规范，当事人违反此强制性规定即导致租赁合同无效”。合同无效的，按照法律规定租赁场地合作办学协议，应按照双方合同约定和当事人过错程度确定租金标准和占有使用费。届时，承租人主张逾期付款利息及违约金的，可能存在不被支持的可能性（合同另有约定的除外）。因此，建议承租人及出租人应按照不动产权证/建设工程规划许可证上载明的用途出租/使用租赁物，以维护各方合法权益。
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