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案情简介

案例一：（2021）京03民终10069号

2010年9月27日，出租方签订《土地租赁合同》约定：啄木鸟公司有权自行在承租地块建设厂房和其他办公用房，2020年9月28日，出具强制拆除公告，要求其拆除租赁土地上建设的砖混钢架结构建筑物。经查，涉案土地规划用途为基本农田保护区、一般农地区，双方约定使用涉诉土地建设厂房和其他办公用房。啄木鸟公司起诉要求确认双方签订的土地租赁合同无效，并要求陈庄村村委会退还租金及赔偿损失等。

案例二：（2017）皖08民终710号

2012年8月18日，出租方与承租方潘某签订一份《房屋租赁合同》约定：由将其位于安庆市经济技术开发区206国道旁的一号综合楼出租给潘某使用；潘某承租该房屋用于宾馆、餐饮等服务业。后潘某要求提供出租场地可以用作商业用途资料时，一直不能提供，致使潘某不能办理营业执照。经查，涉案房屋的地类为工业办公场所的租赁协议，潘某起诉要求解除《房屋租赁合同》，并要求赔偿其损失。

法院审理

案例一：判令合同无效

法院经审理后认为，我国实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《顺义区土地利用总体规划（2006-2020）》，涉诉土地规划用途为基本农田保护区、一般农地区，双方约定使用涉诉土地建设厂房和其他办公用房，在合同履行过程中啄木鸟公司建设了1020.62平方米的砖混钢架建筑物，故双方签订的土地租赁合同因约定内容及实际履行行为违反土地规划用途，应属无效。二审维持原判。

案例二：判令合同有效

法院经审理后认为，潘某与签订的《房屋租赁合同》，系双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律禁止性规定，合法有效，双方形成合法有效的租赁合同关系。系涉案房屋的所有权人，依法享有对该房屋出租的权利。现行法律、法规并未有禁止国有工业土地用于商业用途的效力性强制性规定，未办理土地用途变更手续并不影响涉案房产租赁合同的效力。潘某未按约向支付租金，构成违约，应负全部责任。当事人协商一致，可以解除合同。在庭审中同意解除双方签订的《房屋租赁合同》，本院予以支持。二审维持原判。

律师评析

上述两个案例，为什么同样是违反土地规划用途的租赁合同，法院在合同的效力认定上却不一致呢？

（一）两种观点：无效与不当然无效

实务中存在两种观点，一种观点认为违反土地用途规划的租赁合同无效。改变土地规划用途的租赁合同，违反法律、行政性法规的强制性规定，应当认定无效。另一种观点则认为违反土地用途规划的租赁合同并不必然无效。租赁合同系双方真实意思表示，虽违反土地用途规划，但并未侵害国家、集体或者他人利益，合同并不必然因此无效。

（二）效力性强制性规定与管理性强制性规定

以上两种观点源于对强制性规定的认识不同，《民法典》第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”原《合同法司法解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”办公场所的租赁协议，是指效力性强制性规定。”最高院2009年发布的《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条规定：“正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”

从上述条文可以看出，强制性规定区分为效力性强制规定和管理性强制规定，如果属于管理性强制规定，则不必然导致合同无效。那么如何识别效力性强制性规定与管理性强制性规定呢？二者却无明确具体的识别标准。因此最高院于2019年发布的《九民纪要》第30条结合实务工作对该问题进行了一定的解释，《九民纪要》第30条指出：人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。

下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。

（三）我们的建议

基于效力性强制规定与管理性强制规定并无明确的识别标准，当事人作为非法律专业人士，对于二者的识别难度较大；行政管理部门的认定标准是以行政法规为主；司法实践中法院的裁判尺度不一等原因，我们建议当事人在承租土地之前，应对土地性质进行必要的调查，去国土资源部门核查相关土地红线范围内的土地性质，避免出现规划用途与实际使用情况不一致的情形，从而产生不必要的损失。

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JIN RUI

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•联系人｜张女士•