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近年来，随着国家各类基础设施及重大工程建设项目的大力推进，各地临时用地数量也逐年增加。2021年7月2日，国务院总理李克强签署第743号国务院令，公布新修订的 《土地管理法实施条例》，自2021年9月1日起施行。

新《土地管理法实施条例》对土地违法行为的法律责任作了较大幅度修改，特别是大幅提高了土地违法罚款标准。其中，还对在临时用地上修建永久性建筑物的情况增设了罚款规定，对拒不履行土地复垦义务、期满不复垦的情形也相应调整补充了罚则。

目前，现有的土地法规条例中只对于临时用地实行了原则性限定，而对其目标、区域范围、权利分配、审批权限等内容并不清晰，导致临时用地管理过程中仍面临亟待解决的难题。

本文结合笔者自身工作经验，对临时用地管理过程中遇到的问题先进行研究分析，再梳理出对于完善临时用地管理的对策及建议，以期为各地在临时用地使用过程中的管理提供参考借鉴。

一、临时用地管理现状分析

1审批管理层级未统一

首先是不同用地规模分级审批无统一标准。对于临时用地占用不同规模耕地或者永久基本农田的情况，目前并无高层级的规定对审批权限进行明确。

其次，审批程序与要件不清晰、不全面。在《土地管理法》第五十七条便有规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。但以上要求在实际实施过程中却面临以下问题：将临时用地交给县级及其以上人民政府自然资源管理部门来负责处理审批工作，对于设区的市自然资源管理部门的派出机构是否有审批权限暂不明确。

2存在“强行搭车，打擦边球”的情况

某些土地使用者在已经清晰了解征地条件并不充分的状况下，通过违规手段来使得临时用地通过审批，并且未经行政许可就擅自修建永久性建筑，以此来达成其长时间占用的目标。基于变更临时用地对应用途形成既定事实，待到政策放松之时，就搭上违规用地集中调查的“便车”，通过低于正常途径下取得土地使用权限的成本，采取补办用地手续的措施，依次办理好相应的征地手续。如此一来，临时用地就演变成一种有目的的征地过渡途径。

另外，某些土地使用者为了避开缴纳相对比较高的征地费用，在短期内开展新项目，借助地方政府发展经济的“东风”，利用地方创新政策漏洞，将原本不可使用临时用地的一些项目取得了相应的审批权限。

3补偿原则和标准不一

由于《土地复垦条例》及《土地复垦条例实施办法》均未对临时用地的补偿标准进行明确，而在现已发布实施的各项地方性行政条例中，绝大多数都是对临时占取耕地按照年平均产值、以年份为单位进行补偿，但是针对不同地区、不同使用类型如何进行补偿的问题并未作出明确说明。

例如，在广东省颁布实施的《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》（粤国土资利用发〔2016〕35号）中便有针对临时用地的土地补偿费用、青苗与地面附着物的补偿费用给出了详细规定，不过此文件中尚未对不同目的下占用临时用地的补偿条件展开细致说明，诸如出于公共利益必须临时占用的情形，未对权属人索取补偿权利进行约束，可能出现漫天要价的情况，导致公共利益受损。

4复垦效果不佳，后期管护困难

临时用地到期后，部分建设单位为了降低人力与物力消耗，降低复垦成本，在开展复垦工作期间，未能严格的依照复垦方案中的规定标准实施相应工作。

建设单位在进行土地复垦处理时，拆除混凝土构筑物、清理碎石等工作比较随意，主要是采取机械设备挖除的措施，而未安排人工进行细致的捡除，导致复垦以后土壤内依旧残留一些体积较大的石块与砖块，而当翻耕以后石块就遗留在土壤层，使得多次整改无法生效，无法达到相应的验收标准。

在一些临时用地复垦工作中，建设单位因为前期没有实施表土剥离处理，在复垦覆土环节中直接使用弃渣土来实行回填处理，导致原本的优质耕植土就此掩埋，使得土壤质量大幅降低，甚至无法用于农业种植。

还存在部分经过复垦验收的临时用地，由于没有对其进行合理的后期管护，从而在验收之后发生丢荒的现象。

二、完善临时用地管理的对策建议

1严格界定临时用地准入范围

但凡是满足临时用地特征的用地行为，均需纳入临时用地的范畴内，并且要通过法律条例来加以规范化。当前实施的《土地管理法》与有关规定对于需要临时占用土地的建设项目范围没有进行明确规定，为了有利于管理工作的顺利、有序开展，各地应结合上级层面相关法律法规，细化临时用地准入类型清单，提高临时用地审批门槛，特别是对于涉及房地产类项目临时用地审批的合理性应进行严格审查。

结合广东等地区关于临时用地范围的相关条例，建议各地可参考将临时用地类型细划分成以下五大方面：

一是工程项目建设施工方面。主要涵盖了的确需要在已批准的项目用地区域以外临时搭建的办公场地、预制场、拌合站、钢筋加工厂、材料堆场、施工便道与其他临时工棚用地等，在项目施工期间临时性取土、取石、弃土、弃渣所需使用的土地，修建地面线路、敷设地下管道以及其他类型的地下工程所要临时使用到的土地。

二是地质勘察方面。涵盖了厂址、坝址的选取等而要求对工程地质、水文状况加以勘查，探测矿区、开采矿物而要求对矿藏状况加以勘察而要求临时用到的土地。

三是抢险救灾方面。涵盖了受灾区域的交通、水利、电能、通信、供水等救灾设施，紧急安置、医疗卫生等迫切需要使用的土地。

四是其他满足临时用地特点的用地情况。需要注意的是，以商业出售为主要目的的取砂、取石、取土，猪栏、牛棚、肥料制备房、育苗养殖池或水塘等以养殖为目的，临时性商业亭、摊位、广告牌，以上几类用地情况都不得归列入临时用地的管辖范畴。

2加强临时用地审批管理

（1）“严把关”

在临时用地的审核批准方面必须要严格依照规定与相应流程，建议形成镇街初审、区级审查、市级批准备案的分级审查批准流程，如有审批事项权限下放的情况，也应在相关正式文件中予以明确。

对于处于城市规划区域中的临时用地，应在上报审批之前先取得城市规划行政管理部门的批准。在核实确定条件符合规定的状况下，依法开展办理工作，绝对不可追求“短、平、快”，且要严格规避“打擦边球”的情况。

在临时用地土地复垦方案编制审查方面，各相关部门及单位应加强对复垦前后地类、土壤理化性质、复垦工程设计及估算投资等方面的审查，对复垦方向适宜性、复垦工程设计合理性及合规性进行把控，确保土地复垦方案符合实际。

（2）“硬管理”

临时用地管理应当以创建完善的三级巡查网络作为基础，强化土地执法监察巡查力度，创建土地复垦监测管理台账，各地可以借鉴广东省建设土地整治监测监管系统的经验，合理应用信息化措施构建临时用地监督管理平台，并制定临时用地土地复垦到期预警制度。

对于尚处于临时用地批准使用期内的项目，若是发现其任意变更土地用途或修建永久性建筑的，则应当立即勒令其加以改正，若是在发出整改文件后依旧未及时改正的，则需要撤回临时用地审批文件，以非法占地进行处置，并要求建设单位立刻将土地复原

对于超出临时用地管理时间限制的项目，若是由于特殊状况的确不得不延长使用时间的，则用地方需要在批准使用期限到期前的一定期限内再次办理临时用地审批文件，若是未及时办理延长使用文件的，则在到期时应当收回。

（3）“明标准”

若是临时用地两方属于一般民事主体，并且是临时使用建设工程用地的情况，需要两方良好沟通协商临时场地占用协议，让临时用地方向对方作出合适的补偿，且对此不用设定上下限。不过在出于公共利益而要求临时用地的情况，则需要对土地权属人补偿索取权利设加限制，以免其胡乱开价，导致公共利益受损。补偿费用需要限定在一个适宜的范围以内，从原则上而言应当等同或者是略微高出临时用地期限到期恢复土地原样所要使用的各类费用综合，以及在土地使用过程中由于土地被征用而给被用地方的日常生产与生活带来的经济损失。若是两方有在合同之中确定临时用地到期之后，由临时用地方来负责将土地恢复原貌的，那么只用对经济损失进行补偿。除此之外，用地单位需在临时用地申请中对补偿费用兑现情况予以说明，以此作为后期解决土地使用纠纷的有效凭证之一。

（4）“强监管”

在制定临时用地土地复垦方案之时，需要把后期管理维护费用、各项明细开支都全面纳入动态投资范畴中，确定复垦验收审核通过后的管理维护时限，自然资源管理部门也应当强化相应的土地复垦方案内容审查工作。

临时用地达到规定期限之后，建设单位需在规定时间内，严格依照土地复垦方案之中的目标、标准、措施来开展复垦工作。自然资源管理部门也应当对于土地复垦工作提供切实可行、合理有效的业务指导，在复垦开展期间需要基于乡镇、街道以及执法部门协同监督建设单位复垦工作的进展状况。建设单位应创建复垦工作周报与月报制度临时场地占用协议，将复垦工作如期落实到位。

复垦结束后，自然资源管理部门需要及时组织相关部门进行验收。在通过验收确认合格之后，需要和当地政府部门签署移交管护协议，且在支付了相应的管护费用以后，再将复垦保证金全部退还。若是复垦结果不合格，那么预存的复垦费用则不得退还，而是划拨到自然资源管理部门，由此部门组织后续复垦工作，且当复垦费用存在不足的情况时还可根据实际复垦情况向临时用地方进行合理追缴。

结语

综上所述，临时用地管理必须要做到考虑周全，建议各地相关主管部门结合最新的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》文件精神，因地制宜，及时完善临时用地管理政策文件，细化各项审批工作要求，结合各方面要素，制定合理科学的措施与计划，推动临时用地管理质效的进一步提高。返回搜狐，查看更多