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第一次诉讼

M村委与张某强于2013年6月22日签订一份场地租赁合同，双方约定：村委为张某强提供场地一处（约40亩），位于村东原村办煤矿，改造成一处园林式的场所，一切手续费用、平整场地、修建绿化带费用由张某强负责；张某强每年支付原告40000元。合同有效期为30年，从2014年1月1日至2043年12月30日。签字之日至2013年12月31日，为场地建设日期，免收租金。

张某强后将租赁的场地建成一个练车场。

2015年4月19日，M村两委、党员、村民代表就双方所签订合同进行讨论后，认为该合同系未经“四议两公开”程序，村委遂以合同违反“民主议定原则”、张某强没有按规定用途使用场地、张某强擅自转租为由，于2015年4月21日向法院起诉，要求确认与张某强的租赁合同无效。

审理中查明，张某强与他人于2014年9月3日出资设立。2015年3月25日村委收取平安驾校2014年租赁费40000元。

法院经审理后认为：原被告双方在签订合同时，未经村民会议讨论决定，侵害了村民利益，违反了法律的强制性规定，场地租赁合同无效。合同无效后，因合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，被告张某强可另案主张权利。

据此，法院依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，于2015年10月判决：

一、M村委与张某强于2013年6月22日签订的场地租赁合同无效。

二、张某强返还M村委村东原村办煤矿的场地一处（约40亩）。

第二次诉讼

一审宣判后，被告张某强不服，在法定期间提起上诉，市中院发回一审法院重新审理，一审法院2016年1月22日重新登记后，依法另行组成合议庭进行审理。

重审期间查明：本案诉争土地的性质为农村集体建设用地。

法院经重审后认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农建设。原、被告之间的合同行为违反该规定，应为无效行为，法院对M村委要求确认原告与被告签订的场地租赁合同无效、并返还该村原村办煤矿场地的诉讼请求予以支持。合同无效后，因合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，张某强因合同无效而造成的损失，可依法律规定另行主张权利。

据此，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，作出了与原一审判决内容相同的判决。

重审判决后，被告张某强仍然不服，提出上诉，市中院维持了重审判决，重审判决生效。

第三次诉讼

2017年10月16日，以M村委为被告、张某强为第三人提起诉讼。

事实与理由：2013年，原告拟投资建设一处练车场所，同年6月22日，作为原告股东的第三人张某强以自己的名义与被告签订《场地租赁合同》。2014年9月，原告公司设立后，以自己的名义与被告又签订了一份《场地租赁合同》（实为《土地租赁协议》）。合同签订后，原告对该场地进行了修建，2014年底正式投入使用。2015年3月25日，原告向被告缴纳了2014年租赁费40000元。2015年年底，被告村委换届后，以租金过低为由多次阻挠原告正常经营。故此提出诉讼请求：确认合同无效；判令被告赔偿原告建设性投资损失1870000元。

法院经审理查明：本案第三人张某强系原告平安驾校的股东，占股20％。2013年，原告拟在投资建设一处练车场所，经与被告协商，同年6月22日，由于平安驾校尚未成立，张某强以自己的名义与被告签订《场地租赁合同》。2014年9月，平安驾校设立后，又以自己的名义与被告签订了一份《土地租赁协议》。合同签订后，原告对该场地进行了修建，2014年年底正式投入使用。2015年3月25日，平安驾校向M村委缴纳了2014年租赁费40000元，M村委并出具了收款收据。2015年年底，M村委换届后，以租金过低为由多次阻挠平安驾校正常经营。

又查明，平安驾校在M村原村办煤矿场地上建设性投资经鉴定，损失总计为1874448.72元。

法院认为：本案诉争土地系农民集体所有的土地，《中华人民共和国土地法》第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。

2015年2月27日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》）公布施行，虽然泽州县属于试点县，《中华人民共和国土地法》第六十三条属于暂时调整实施的法律规定，但因本案所涉场地未依法取得用地手续，不属于上述《决定》允许租赁的范围，根据上述规定，平安驾校与M村委签订的《土地租赁协议》无效。

作为农民集体所有土地的管理者，M村在明知土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农建设的情况下，仍然与他人即平安驾校签订《土地租赁协议》，对造成合同无效的后果应当承担主要责任；平安驾校在选择合作对象时，没有尽到充分的注意义务，以致合同无效，应当承担次要责任。

法院依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决：

一、平安机动车驾驶员与M村委签订的《土地租赁协议》无效；

二、M村委赔偿建设性投资损失总计为1312114.10元，其余损失由自负。

判决后，当事人均未上诉，判决生效。

进入强制执行程序

2019年1月21日，申请强制执行，但因M村委收入有限，案件进入僵持阶段。

目前，该场地仍在控制下。因为双方诉讼，2015年以来的租金驾校未出，场地未投入使用，一直闲置至今。

法官后语：

一、这是一起因单方反悔，而引发的“土地租赁合同纠纷”民事案件。

先有平安驾校股东张某强出面，后有登记成立的平安驾校与M村在自愿、协商一致的基础上订立了“土地租赁合同”，该合同成立。

合同成立后，双方已经实际履行，M村依约提供了土地，平安驾校在该土地上建设了练车场并依约交纳了一年的租金。

如果双方当事人继续依照合同进行合作，对双方都是一个双赢互利的结果。

但M村委在换届后，新一届村委认为原村委所订租赁合同租金过低，单方反悔，引发出一系列诉讼，这是案件的起因。

一系列诉讼导致“两败俱伤”，驾校方大笔投资无果而终，村委建设场地长期闲置而没有收益，这是案件的结果。

二、本案合同是否无效？

该案的租赁合同是有瑕疵的。

第一个瑕疵合同是没有经过村民集体的“民主议定程序”，这在《村民委员会组织法》第二十四条中有规定，该规定内容为“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理，其中第（八）项以租赁方式处分集体财产的”。

本案中的第一次诉讼，一审法院就是据此，认定双方合同违反了法律的强制性规定，判决合同无效。

笔者认为，把此条款认定为效力型条款，从而判决合同无效值得商榷。

因为《村民委员会组织法》第二十四条并未直接规定，违反该规定将导致合同无效场地租赁协议，违反该项规定也并不必然损害国家和社会公共利益。如果据此认定现实中大量存在的此类合同无效，势必影响社会稳定和交易安全，也容易让违法一方从违法中受益，有违立法初衷和民法的“公平原则”。

笔者认为该条款属于管理性条款，而非效力性条款，不能据此条款否认合同的效力，这在司法实践中也被大量的司法裁判所确认。

第二个瑕疵合同是违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条。

六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，致使土地使用权发生转移的除外。”

本案合同标的是农民集体所有的土地，该地块是符合土地利用总体规划的，因为该地块是农村集体建设用地。但用地方平安驾校并没有取得农村集体建设用地的许可。

该条款属于法律的强制性条款。

《合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

本案中，合同违反了上述规定的第五项，被判决无效。

三、农村集体土地能否对外出租？

我国实行土地用途管制制度。

《城乡规划法》第四十一条规定：“在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人用的向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。

从上述规定来看，没有经过合法审批，农村集体土地是不能对外出租的。如果允许集体经济组织以外的单位或者个人不经过合法的批准手续使用集体土地，是对集体所有制的瓦解，损害了国家利益和社会公共利益。

但在2015年2月27日，全国人民代表大会常务委员会《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，决定在三十三个试点县，在2017年12月31日之前，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等方面暂停适用《土地管理法》第四十三条第一款、第六十三条等规定。

本案的争议地块属于泽州县，泽州县属于这三十三个试点县。

这个决定对涉及农村集体土地对外出租松了口。

但本案的合同签订在上述决定之前，不能适用这一决定。

四、本案的启示

虽然本案的合同有瑕疵场地租赁协议，但平安驾校所占用的土地属于建设用地，并非耕地，不属于国家对土地的“公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”严控政策范围内。只要双方继续履行合同，本着“不告不理”的原则，双方都会从中收益。

M村委如果对租金约定不满，完全可以通过协商方式解决。选择撕毁合同，的确不是一个明智的选择，最终导致了“两败俱伤”的结果，也可以说是损人不利己。

审理农村集体经营建设用地与商业资本合作开发引起的纠纷是审判实践中比较常见的情形，也是审判实践中的难点。

《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》第二十条规定：

在涉及农村集体经营性建设用地民事纠纷案件中，当事人主张利润分配等合同权利的，应提供政府部门关于土地利用规划、建设用地计划及优先满足集体建设用地等要求的审判文件或者证明。未提供上述手续或者虽提供了上述手续，但在一审法庭辩论终结前土地性质仍为变更为国有土地的，所涉及的相关会同应按无效处理。

很明显，在涉及农村土地使用方面，虽然国家正在逐步放宽一些政策，修改一些法律，比如在部分地方进行试点、对《农村土地承包法》的修正，但法律和政策对于农村集体土地严格控制的总方针不会变。

法院在审理涉及农村土地使用权方面的合同纠纷中，在权衡交易安全和国家的各项土地政策方面，要优先考虑适用国家的法律和政策。